BND: Anlasslose Massenüberwachung weltweiter Telekommunikation über DE-CIX

Der Bundesnachrichtendienst (BND) ist Deutschlands Auslandsnachrichtendienst und untersteht dem Bundeskanzleramt. Nach den Enthüllungen des Whistleblowers Edward Snowden über die Reichweite der US-amerikanischen NSA wurde 2017 das BND-Gesetz novelliert. Diese Novelle legalisierte rückwirkend, was der BND bereits praktiziert hatte: die anlasslose Überwachung von Telekommunikation weltweit, unabhängig von konkretem Verdacht. Ausländische Staatsangehörige außerhalb Deutschlands galten dem BND dabei bis dahin als grundsätzlich nicht durch das Grundgesetz geschützt.

Ein zentraler technischer Hebel dieser Überwachung ist der Frankfurter Internetknoten DE-CIX (Deutsche Commercial Internet Exchange), einer der größten Internetknoten weltweit. Über ihn laufen Datenströme unter anderem aus und nach Frankreich, Russland und dem Nahen Osten. Laut einem vertraulichen Dokument, das dem Spiegel und dem Bayerischen Rundfunk zugespielt wurde, ist der BND in der Lage, diesen Knoten nach Belieben anzuzapfen, mit Zugang zu bis zu 1,2 Billionen Kommunikationsvorgängen täglich.

Der BND erhebt im Rahmen seiner Auslands-Fernmeldeaufklärung (Signals Intelligence, SIGINT) massenhaft Telekommunikationsdaten, ohne dass ein konkreter Verdacht gegen die betroffenen Personen vorliegen muss. Dazu nutzt er den Zugriff auf Internetknoten wie DE-CIX in Frankfurt sowie weitere Standorte in Hamburg und München. Die gesammelten Daten werden gespeichert, verarbeitet und können an befreundete Nachrichtendienste, darunter die NSA, weitergegeben werden.

Ein vertrauliches Dokument zur internen Selbstregulierung zeigt, dass der BND versuchte, intern festzulegen, welche Kommunikation deutscher Staatsangehöriger im Inland er unter dem neuen Gesetz abhören darf. Ausländer im Ausland hingegen wurden als grundsätzlich überwachbar betrachtet.

Die Zusammenarbeit mit der NSA war dabei nicht unumstritten: Innerhalb des BND gab es auf mehreren Hierarchieebenen Konflikte über die Weitergabe von Selektoren, Suchbegriffen, die die NSA zur Überwachung auch von Verbündeten nutzte. Der damalige BND-Präsident Gerhard Schindler soll nach Angaben des Investigativjournalisten Hans Leyendecker keine Kenntnis von den konkret verwendeten Selektoren gehabt haben.

Der technische Kern der Überwachung ist die Auslands-Fernmeldeaufklärung auf Basis des BND-Gesetzes in der Fassung von 2017. Der Zugriff auf den DE-CIX ermöglicht laut Spiegel-Bericht Zugang zu bis zu 1,2 Billionen Kommunikationsvorgängen pro Tag. Die Daten werden nicht nur erhoben, sondern auch weiterverarbeitet und an ausländische Nachrichtendienste übermittelt. Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass die gesetzliche Grundlage keine ausreichende Beschränkung auf spezifische Zwecke enthielt und damit eine effektive Kontrolle und Aufsicht strukturell nicht möglich war.

Im Mai 2020 erklärte das Bundesverfassungsgericht die maßgeblichen Teile des BND-Gesetzes von 2017 für verfassungswidrig. Das Gericht stellte fest, dass die deutschen Grundrechte, insbesondere Artikel 10 GG (Fernmeldegeheimnis) und Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG (Pressefreiheit), auch Ausländer im Ausland schützen. Die bisherige Praxis der anlasslosen Massenüberwachung verstoße gegen diese Rechte.

Konkret beanstandete das Gericht: keine ausreichende Zweckbindung der Überwachung, fehlende Schutzmaßnahmen für Journalisten und Anwälte, unzureichende Schwellen für die Datenweitergabe an ausländische Dienste sowie das Fehlen einer umfassenden unabhängigen Aufsicht. Die Bundesregierung erhielt eine Frist bis Ende 2021, das BND-Gesetz entsprechend zu reformieren.

Das Urteil ist das erste Mal, dass das Bundesverfassungsgericht eine so klare Entscheidung zur Tätigkeit der Nachrichtendienste getroffen hat, wie die Verfassungsrechtlerin Paulina Starski vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg einordnete. Sie betonte, die Entscheidung kläre grundsätzlich, dass deutsche Staatsorgane auch im Ausland an die Grundrechte gebunden sind, mit Folgen weit über die Geheimdiensttätigkeit hinaus, etwa für Auslandseinsätze der Bundeswehr.

Zivilgesellschaftliche Kläger, darunter die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF), Reporter ohne Grenzen und Journalistengewerkschaften, hatten die Verfassungsbeschwerde eingebracht. Ihre zentrale Sorge: Die Massenerhebung von Kommunikationsdaten gefährde das Verhältnis zwischen Journalisten und ihren Quellen und wirke abschreckend auf Whistleblower. Die aserbaidschanische Investigativjournalistin Khadija Ismayilova, eine der Klägerinnen, verwies auf eigene Erfahrungen mit dem Missbrauch von Überwachungsbefugnissen durch autoritäre Regierungen und begrüßte das Urteil ausdrücklich.